Geschwister-Scholl-Institut für Politikwissenschaft (GSI)
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Laura Seelkopf: "Social Policy by other means" Sonderheft des Journal of Comparative Policy Analyses: Research and Practice

13.05.2019

Die Politikwissenschaftlerin Laura Seelkopf analysiert sozialpolitische Maßnahmen im historischen Kontext und weltweit. Ihre Forschung zeigt, wie ungewöhnlich mitunter die Instrumente sind, die ein gesellschaftliches Gefälle auszugleichen helfen.

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Sozusagen über Nacht entstanden: Nachträglich legalisierte Schwarzbauten in türkischen Großstädten wie hier in Izmir. Foto: Nigar / adobestock.com

Uruguay im Jahr 2002: Das Land steckt in einer Wirtschaftskrise, die arme Bevölkerungsschichten hart trifft und die Menschen offenbar kollektiv zum Diebstahl zwingt: Genau zu dieser Zeit wird in Montevideo in den Slums verstärkt illegal Strom abgezapft. Die staatliche Elektrizitätsgesellschaft und die Politik sehen zu, erzählt Laura Seelkopf. Es ist dies eine der Episoden in dem Band „Social policy by other means“, den die Politikwissenschaftlerin an der LMU mit herausgegeben hat. Aber kann Stehlen lassen tatsächlich als sozialpolitische Maßnahme gelten? Für Laura Seelkopf ist der Strom-Diebstahl in Montevideo durchaus ein, wenn auch extremes, Beispiel für eine „Sozialpolitik mit anderen Mitteln“: „Im Kontext eines weniger entwickelten Landes kann diese Art von Politik besser sein, als gar nichts zu tun. Häufig gibt es in sogenannten Entwicklungsländern keine antizyklische Sozialpolitik, weil sie kein Geld dafür haben und auch nicht die Möglichkeit, sich während einer Krise auf dem internationalen Kreditmarkt dafür Geld zu leihen.“ Zuzulassen, wie die Armen Elektrizität stehlen, wäre demnach eine aus der Not geborene Methode, sie zu unterstützen und Ressourcen umzuverteilen.

Laura Seelkopf ist Juniorprofessorin für Politikwissenschaft an der LMU und forscht über Sozial- und Steuerpolitik im globalen Kontext. In Deutschland wird Sozialpolitik als etwas gesehen, das klar zu den Aufgaben des Staates gehört: die Bürger über ein staatliches Gesundheits- und Rentensystem vor Risiken wie Krankheit und Altersarmut, aber auch vor Arbeitslosigkeit und möglichen Folgen von Wirtschaftskrisen zu schützen und sozial abzusichern, was über Sozialversicherungsbeiträge oder Steuern finanziert wird. „Darüber wird vernachlässigt, dass es sehr viele andere Arten von Politik gibt, die diese Aufgaben auch wahrnehmen, wie sich sowohl historisch als auch im weltweiten Vergleich zeigt“, sagt Laura Seelkopf.

Blick nach Australien und Singapur

Der australische Politikwissenschaftler Francis G. Castle von der Australian National University in Canberra hatte in den 1980er-Jahren den Begriff „social protection by other means“ geprägt, um staatliche Regulierungen in Australien und Neuseeland einzuordnen. In einer historischen Analyse wies er nach, wie die beiden Staaten etwa über die Regulierung von Arbeitsmarkt, Handel und Einwanderung für gesellschaftlichen Ausgleich sorgten, ohne klassische Wohlfahrtsstaaten zu sein.

„Oder nehmen Sie das Beispiel Singapur“, sagt Laura Seelkopf. „Blickt man durch die übliche sozialwissenschaftliche Brille, dann scheint es dort überhaupt keinen Wohlfahrtsstaat zu geben. Die Staatsausgaben sind sehr gering. Aber dafür reguliert der Staat die Bereiche Gesundheitsvorsorge und Wohnen, sodass auch Menschen mit wenig Einkommen eigene Wohnungen haben und die Bevölkerung nicht zuletzt wegen der guten Gesundheitsvorsorge eine der höchsten Lebenserwartungen weltweit hat.“

Laura Seelkopf geht es darum, mit dem Begriff „Sozialpolitik mit anderen Mitteln“ den wissenschaftlichen Blick zu weiten: „Die Forschung über Sozialpolitik ist stark europäisch geprägt. Sie beschäftigt sich vor allem damit, was in den entwickelten Demokratien nach dem Zweiten Weltkrieg passiert ist. Das hat sich durch die Digitalisierung noch verstärkt, da es leichter geworden ist, an entsprechende Datensätze zu kommen. Um sie vergleichbar zu machen, hat man klare Grenzen ziehen und damit andere Maßnahmen ausschließen müssen. Es ist viel einfacher, staatliche Ausgaben zu messen als beispielsweise Regulierungen.“

Der Staat spielt nicht immer die Hauptrolle

Doch auch in Deutschland und anderen europäischen Staaten gab und gibt es Formen der Sozialpolitik, die nicht vom Staat ausgeführt werden. „Häufig wird angenommen, dass es im 18. und 19. Jahrhundert überhaupt keine staatliche Sozialpolitik gab. Das ist aber nicht der Fall. In Belgien zum Beispiel gab es schon früh staatliche Regulierungen, etwa wie Kirchen Krankenhäuser zu führen haben und dies war oft bereits staatlich finanziert. Und das setzt sich fort bis heute“, sagt Seelkopf. „Der belgische, aber auch der deutsche Staat sind wie auch andere Länder in Europa deutlich weniger reine Sozialstaaten, als angenommen wird. Es ist eine historisch gewachsene Mischung von Maßnahmen verschiedener Akteure. Der Staat reguliert zwar, aber es ist keineswegs so, dass er immer die Hauptrolle spielt.“

So sind es in Deutschland häufig Kirchen, die die Trägerschaft etwa für Altenheime übernehmen und dann vom Staat die Finanzierung dafür bekommen. Sogar die Regulierung von Immigration, um Pflegekräfte zu gewinnen, könnte man Seelkopf zufolge als „Sozialpolitik mit anderen Mitteln“ sehen, ebenso wie Einwanderungspolitik als antizyklische Konjunkturpolitik zur Stabilisierung der Wirtschaft darunterfallen müsste. Mit der bislang vorherrschenden engen Definition von Sozialpolitik fallen jedoch alle nicht direkt vom Staat finanzierten Maßnahmen unter dem Tisch. „Bislang lässt sich gar nicht messen, welche Sozialpolitik es in welchem Land und in welchem Ausmaß gibt und wie relevant die Maßnahmen für die Absicherung der Bevölkerung sind“, sagt Seelkopf.

In Ländern mit einem großen Agrarsektor ist es zum Beispiel noch häufig üblich, dass Essen subventioniert wird, damit sich Beschäftigte und Konsumenten Lebensmittel leisten können. In der Türkei hingegen wurde es weiterhin lange Zeit geduldet, dass auf staatlichem Land schwarz Wohnhäuser gebaut . „Dieses sogenannte Squatter-Housing wurde in den 1980er-Jahren rückwirkend sogar legalisiert. Inzwischen gibt es in der Türkei aber eine Hinwendung zur eher klassisch-europäischen Sozialpolitik“.

Eine Frage der Alternativen

Aus Sicht des Bürgers muss die traditionelle Sozialpolitik eines Wohlfahrtsstaates nicht unbedingt die beste sein. Vielmehr scheinen die Wege, soziale Gerechtigkeit zu erreichen, vielfältig zu sein: „Man kann nicht pauschal sagen, dass jede Form von Sozialpolitik mit anderen Mitteln schlechter ist als die traditionelle Form. Gerade das Beispiel Uruguay zeigt ja, dass für eine mögliche Bewertung auch immer berücksichtigt werden muss, ob es überhaupt Alternativen gibt.“

Nicht nur für die wissenschaftliche Analyse ist der globale Blick auf Sozialpolitik relevant, auch die Programme internationaler Organisationen, etwa des Internationalen Währungsfonds IWF, setzen Analysen voraus, die länderspezifische Besonderheiten berücksichtigen. „Früher hat der IWF häufig die eine Lösung für alle verbreitet oder Best-Practice-Beispiele vorgegeben. Aber die Frage ist, ob solche Best-Practice Beispiele überhaupt überall funktionieren können“, sagt Laura Seelkopf, die mit ihrem Forschungsansatz der „Sozialpolitik mit anderen Mitteln“ zeigt: „Es gibt eben nicht nur einen Standard und eine Art von Sozialpolitik, die richtig ist, und schon gar keine, die überall gleich ist. Die richtige Wahl hängt von den lokalen Konditionen ab.“ (Nicola Holzapfel)

Zur Person:

seelkopf_130_webProfessor Laura Seelkopf ist Juniorprofessorin für Politikwissenschaft mit dem Schwerpunkt Internationale Organisationen am Geschwister-Scholl-Institut für Politikwissenschaft der LMU. Seelkopf studierte von 2001 bis 2007 Verwaltungswissenschaften an der Universität Konstanz. Promoviert wurde sie 2012 an der University of Essex in Großbritannien. Sie lehrte und forschte an der Jacobs University Bremen und der Universität Bremen sowie als Max-Weber-Fellow Jean-Monnet-Fellow am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz, Italien.

Publikation:

Den Band "Social policy by other means" hat Laura Seelkopf zusammen mit Peter Starke (Odense, Dänemark) herausgegeben. Er ist als Sonderheft des Journal of Comparative Policy Analyses: Research and Practice erschienen. Zu den Autoren gehören Santiago López-Cariboni (Montevideo, Uruguay), Hendrik Moeys (Leuven, Belgien), Alexandre Afonso (Leiden, Niederlande) und Tim Dorlach (Istanbul, Türkei).


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